D.P.C.M. 15/11/2001

1. Premessa. La direttiva generale annuale del Ministro sull'azione amministrativa e sulla gestione (di seguito denominata "Direttiva") ha la funzione di trasmettere le priorità dell'azione di Governo all'amministrazione e di stimolare l'azione dirigenziale coerentemente con tali obiettivi. In altri termini, essa deve contribuire ad assicurare: il coinvolgimento delle strutture amministrative e, in particolare, dei loro responsabili nella definizione degli strumenti e delle modalità attuative e nell'attuazione delle politiche pubbliche; è essenziale, in particolare, evidenziare chiaramente come i sistemi di programmazione e controllo non costituiscano semplici esercizi accademici o, peggio ancora, procedure burocratiche, ma siano invece il principale sistema di governo dell'amministrazione e di orientamento della gestione amministrativa; lo sviluppo, da parte dei dirigenti, delle competenze necessarie per operare nel nuovo contesto, in modo da consentire a tutti i manager pubblici di divenire parte attiva del processo di cambiamento; il coordinamento tra i programmi e le iniziative di innovazione che vengono sviluppate da unità diverse di una stessa amministrazione e da amministrazioni diverse; il consolidamento dei risultati ottenuti, evitando, grazie alla stabilità che caratterizzerà l'azione di governo nella legislatura, che si crei, come troppo spesso è avvenuto in passato, la sensazione che i cambiamenti nella pubblica amministrazione siano solo annunciati ma mai realizzati. Per raggiungere questi obiettivi, è opportuno che: siano presenti in tutte le direttive alcuni "contenuti minimi", relativamente all'azione amministrativa; si adottino processi di elaborazione della direttiva che siano in grado di stimolare la capacità innovativa dei responsabili amministrativi e che assicurino, nel contempo, il pieno governo del processo di cambiamento da parte dei vertici politici; si valorizzi il ruolo dei Servizi per il controllo interno (SECIN), che, da un lato, costituiscono il braccio operativo attraverso il quale il Ministro assicura che il processo di programmazione e controllo sia attivato effettivamente e, dall'altro, attraverso la loro rete di connessione, agevolano il coordinamento tra i sistemi di programmazione delle diverse amministrazioni.

2. La struttura e i contenuti della Direttiva generale annuale dei Ministri. La Direttiva generale annuale dei Ministri deve essere un documento di natura prescrittiva e di dimensioni contenute; essa deve essere

articolata normalmente nei seguenti punti

a) definizione degli obiettivi generali delle politiche pubbliche del Ministero

b) trasposizione o indicazione dei tempi per la trasposizione di tali obiettivi generali delle politiche pubbliche in precisi programmi attuativi recanti la precisazione degli obiettivi di dettaglio e delle responsabilità per l'attuazione

c) individuazione degli altri obiettivi generali più specificamente concernenti l'attività amministrativa e la gestione e dei Centri di responsabilità amministrativa che, in ciascuna amministrazione, ne sono responsabili

d) definizione dei meccanismi di monitoraggio, dei criteri, degli indicatori e dei parametri per la misurazione (quanto più possibile oggettiva) del grado di realizzazione degli obiettivi e delle connesse responsabilità

e) definizione del sistema di valutazione dei dirigenti.

a) Gli obiettivi delle politiche pubbliche. La prima parte delle direttive deve esplicitare l'impatto delle priorità dell'azione di Governo sulle politiche della singola amministrazione. Più puntualmente, ciò richiede che: si richiamino gli obiettivi delle politiche settoriali evidenziate come prioritarie all'interno del DPEF, della Legge finanziaria e degli altri documenti di programmazione e si specifichino i centri di responsabilità amministrativa in esse coinvolti; si puntualizzino gli obiettivi specifici della politica di semplificazione amministrativa, identificando le procedure su cui si vogliono adottare interventi di reingegnerizzazione e sperimentazioni dell'analisi dell'impatto della regolazione e comunque definendo, in coerenza con la politica di sem- plificazione normativa del Governo, il percorso attraverso il quale si intende procedere alla revisione complessiva della normativa in vigore per diminuirne l'impatto negativo sulla collettività; si quantifichino gli obiettivi specifici che l'amministrazione si pone in termini di contenimento e razionalizzazione della spesa e di riduzione del personale, anche a seguito dei processi di riforma amministrativa e di decentramento in atto, nonchè si precisino le principali aree in cui si ritiene possano essere individuate opportunità di riduzione dei costi; si specifichino quali possibili interventi basati sull'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione siano considerati prioritari nel processo di digitalizzazione dell'amministrazione, distinguendo quelli che migliorano l'accessibilità per i cittadini e le imprese, e quelli che mirano a razionalizzare i processi interni all'amministrazione.

b) I programmi esecutivi di azione. Per ciascuno degli obiettivi di policy precisati nella prima parte delle singole direttive, sarà necessario riportare, in allegato alla stessa Direttiva, programmi di azione che esplicitino puntualmente: gli obiettivi operativi da raggiungere, con riferimento sia ai tempi di completamento che ai risultati attesi; questi ultimi dovrebbero essere tali da giustificare la priorità che al programma d'azione stesso è stata assegnata; la struttura responsabile del completamento del programma e le altre strutture, interne all'amministrazione o esterne ad essa, che possono influenzarne la realizzazione; nel caso di strutture interne, in particolare, andranno formalizzate le modalità di coordinamento dei diversi interventi e l'eventuale ruolo che il responsabile del programma dovrà assumere nelle fasi di coordinamento, anche in deroga alle normali linee gerarchiche e organizzative; le principali fasi del programma, le relative scadenze e gli obiettivi intermedi, ricorrendo a sistemi di rappresentazione tipici del project management (Pert, Diagrammi di Gantt). Ove detti programmi non possano già essere allegati alla Direttiva, essi dovranno, comunque, essere predisposti entro un termine breve e tassativo, indicato nella Direttiva stessa.

c) Gli altri obiettivi generali dell'azione amministrativa. La Direttiva, oltre a definire gli obiettivi politici e i programmi relativi, deve anche associare ai singoli centri di responsabilità amministrativa (CRA) una serie di altri obiettivi generali di azione amministrativa relativi al ciclo annuale di bilancio e alle risorse assegnate dal bilancio dello Stato a favore delle unità previsionali di base di competenza. È necessario che la definizione degli obiettivi sia coerente con tre diversi principi, in ordine decrescente di importanza: significatività: gli obiettivi assegnati al responsabile di un centro di responsabilità amministrativa devono riguardare aspetti rilevanti dell'attività del CRA; misurabilità secondo criteri oggettivi: gli obiettivi devono essere espressi in termini quantitativi o comunque altrimenti misurabili (per esempio, nel caso degli obiettivi di investimento, anche mediante strumenti come gli indicatori d'impatto), per poter costituire la base di un sistema di valutazione dei dirigenti quanto più possibile oggettivo; diretta controllabilità: per quanto possibile, gli obiettivi assegnati devono essere direttamente realizzabili e controllabili da parte del CRA, in modo da evitare che i risultati dell'azione amministrativa dipendano in misura rilevante da fattori esogeni o da soggetti esterni. Per massimizzare la possibilità di basare su tali obiettivi la valutazione dei dirigenti e per assicurare la comparabilità dei processi tra le amministrazioni, è preferibile che, in particolare nella fase di avvio dei sistemi premianti, essi siano espressi soprattutto in termini di efficienza (riduzione dei costi, aumento dell'output, riduzione del personale, minimizzazione dell'arretrato e/o dei tempi di emanazione degli atti, eccetera).

d) I meccanismi di monitoraggio. Le attività di programmazione devono essere accompagnate da un sistema di monitoraggio. È essenziale quindi che nella Direttiva sia precisato: che il sistema di monitoraggio deve basarsi su indicatori misurabili e quanto più possibile oggettivi; con quale frequenza avviene il monitoraggio delle informazioni; chi è responsabile di predisporre il sistema di monitoraggio; chi è responsabile della rilevazione delle informazioni necessarie per il monitoraggio. Può essere utile valutare le opportunità offerte dalla rete intranet delle amministrazioni, per semplificare i flussi informativi connessi con l'attività di monitoraggio.

e) Il sistema di valutazione dei dirigenti. La Direttiva dei Ministri per l'anno 2002 deve indicare le responsabilità e i tempi per la predisposizione di un progetto di sistema di valutazione dei dirigenti. In generale, tale progetto dovrà precisare: le caratteristiche fondamentali del sistema di valutazione (misurazione dei soli risultati o anche delle prestazioni e delle competenze organizzative; numero e tipologia di obiettivi, presenza o meno di obiettivi intermedi); il processo attraverso il quale gli obiettivi vengono assegnati ai dirigenti (specificando i tempi e i ruoli coinvolti in ciascuna fase); il processo di rilevazione dei risultati e le connesse responsabilità (valorizzando anche, in via sperimentale, il ruolo della autovalutazione dei dirigenti e/o della raccolta di elementi di valutazione da parte dei loro collaboratori); il legame tra risultati e quota di retribuzione dei dirigenti ad essi correlata (in termini di graduazione dei risultati ottenuti relativamente a ciascun obiettivo, modalità di pesatura degli obiettivi, esistenza o meno di una soglia minima per ottenere la retribuzione di risultato). In particolare, sarà necessario specificare se e come i dati concernenti i risultati possano essere corretti, ai fini della erogazione della suddetta quota di retribuzione, per tener conto di variazioni nel contesto esterno non controllabili dai dirigenti; le responsabilità per la predisposizione operativa e per la gestione del sistema di valutazione dei dirigenti; in questo ambito è necessario assicurare che le direzioni del personale dispongano di competenze nel campo della valutazione dei dirigenti, in particolare nei casi in cui queste appaiono oggi assenti; gli interventi di "formazione pratica alla valutazione", che dovranno coinvolgere tutti i dirigenti che non dispongano già di competenze in materia. Per quanto riguarda, in particolare, i processi di valutazione dei dirigenti con un più intenso rapporto fiduciario con il vertice politico (segretari generali, capi dipartimento, direttori delle agenzie e dirigenti generali preposti o meno a strutture dirigenziali gene rali), nel rispetto delle normative di Legge e dei contratti collettivi ed individuali, è estremamente opportuno che vi sia un coordinamento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica per assicurare la necessaria coerenza ai meccanismi di definizione degli obiettivi e di verifica dei risultati raggiunti.

3. Il processo di elaborazione della direttiva. L'efficacia della direttiva non dipende solo dai suoi contenuti ma anche dal processo che si segue per la sua predisposizione. In questo senso, occorre prestare attenzione a: le modalità di assegnazione degli obiettivi, che devono essere identificati attraverso l'azione congiunta del vertice politico e del vertice amministrativo. Occorre evitare, da un lato, un sistema di tipo completamente verticistico, in cui gli obiettivi vengono assegnati autonomamente dal vertice politico; questo approccio rischierebbe di generare obiettivi poco realistici rispetto alle risorse disponibili. Occorre, dall'altro lato, evitare che nella direttiva l'organo di vertice politico si limiti a ratificare gli obiettivi proposti dai dirigenti; in questo caso, infatti, si rischierebbe di assegnare obiettivi poco stimolanti e, comunque, molto disomogenei alle diverse unità; inoltre, in fase di valutazione dei risultati si penalizzerebbero proprio i dirigenti che hanno proposto obiettivi stimolanti rispetto a chi ha fatto proposte maggiormente conservative e, come tali, più facilmente raggiungibili; la relazione obiettivi/risorse: gli obiettivi assegnati nel ciclo di programmazione ai CRA devono essere coerenti con le risorse ad essi attribuite. Quest'anno, la fase di assegnazione delle risorse ha anticipato temporalmente quella di definizione degli obiettivi; in futuro, è invece necessaria una maggiore integrazione tra questi due momenti. Già da quest'anno, tuttavia, occorre assicurarsi che a ciascun CRA siano assegnati obiettivi coerenti con le risorse previste in sede di bilancio.